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2019年1月1日起施行《政府会计制度》

    2017年10月24日,财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》(财会〔2017〕25号,以下简称《制度》),自2019年1月1日起施行,鼓励行政事业单位提前执行。财政部于2017年11月9日在财政部网站了发布《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》。

一、历史背景

我国现行政府会计核算标准体系基本上形成于1998年前后,主要涵盖财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计。

(一)改革前的会计体系

改革前我国会计体系包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《医院会计制度》、《基层医疗卫生机构会计制度》、《高等学校会计制度》、《中小学校会计制度》、《科学事业单位会计制度》、《彩票机构会计制度》、《地质勘查单位会计制度》、《测绘事业单位会计制度》、《国有林场与苗圃会计制度(暂行)》、《国有建设单位会计制度》等制度。2010年以来,财政部适应公共财政管理的需要,先后对上述部分会计标准进行了修订,出台了各个行业的行政事业单位会计制度,基本满足了现行部门预算管理的需要。

但因现行政府会计领域多项制度并存,体系繁杂、内容交叉、核算口径不一,造成不同部门、单位的会计信息可比性不高,同样业务行政和事业单位的会计标准不同,会计政策不同,导致政府财务报告信息质量较低。因此,在新的形势下,必须对现行政府会计标准体系进行改革。  

(二)实施会计体系改革的必要性

党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制政府综合财务报告制度”的重大改革举措,2014年新修订的《预算法》对各级政府提出按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的新要求。由于现行政府会计标准体系一般采用收付实现制,主要以提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的,无法准确、完整反映政府资产负债“家底”,以及政府的运行成本等情况,难以满足编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求。

因此,在新的形势下,必须对现行政府会计标准体系进行改革。

2015年以来,财政部按照《改革方案》要求,相继出台了《政府会计准则——基本准则》(以下简称《基本准则》)和存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资等6项政府会计具体准则,以及固定资产准则应用指南,政府会计准则体系建设取得积极进展。

为了加快建立健全政府会计核算标准体系,经反复研究和论证,决定以统一现行各类行政事业单位会计标准、夯实部门和单位编制权责发生制财务报告和全面反映运行成本并同时反映预算执行情况的核算基础为目标,制定适用于各级各类行政事业单位的统一的会计制度。

制定出台《制度》,是财政部全面贯彻落实党的十八届三中全会精神和《改革方案》的重要成果,是服务全面深化财税体制改革的重要举措,对于提高政府会计信息质量、提升行政事业单位财务和预算管理水平、全面实施绩效管理、建立现代财政制度具有重要的政策支撑作用,在我国政府会计发展进程中具有划时代的重要意义。

二、《政府会计制度—行政事业单位会计科目和会计报表(征求意见稿)>意见的函》(财办会〔2016〕30号)》修订内容

2016年8月,财政部印发了《关于征求<政府会计制度——行政事业单位会计科目和会计报表(征求意见稿)>意见的函》(财办会〔2016〕30号),面向中央和国家机关、地方财政厅(局)和社会公众征求意见,同时一并征求财政部部内相关司局、财政部驻各地专员办和政府会计准则委员会咨询专家的意见。

《制度》修改过程中主要采纳的意见和建议有:

一是在总说明部分明确了政府财务会计和预算会计“平行记账”的规则;

二是合并了“在建工程”和“基建工程”两个科目内容,并且在总说明中明确规定单位不再单独建账,但应当按项目单独核算;

三是增加了保障性住房的会计核算;

四是调整了净资产类科目设置及相关科目的核算内容;

五是增加了“债务还本支出”科目;

六是完善了预算会计和财务会计中关于专用基金的核算内容;

七是增加了净资产变动表,简化了本年盈余与预算结余差异调节表的内容,并将该表从主表移至附注;八是细化了报表附注的内容。

三、制度修订原则

(一)归并统一原则。

从行政事业单位通用或共性业务会计处理,以及单位财务报告信息和决算报告信息的可比性出发,归并统一现行行政单位、事业单位和各项行业事业单位会计制度。

(二)继承创新原则。

立足当前行政事业单位核算现状,充分继承现行制度中合理的、共性的内容。同时,为满足政府财务会计和预算会计适度分离并相互衔接的核算需要,在会计科目设置和报表体系设计上力求创新。另外,在相关资产科目的核算内容和账务处理说明中,充分吸收2016年以来财政部印发的6项政府会计具体准则的创新与变化。

(三)充分协调原则。

《制度》依据会计法、预算法和《基本准则》等法律法规、规章制定,在严格贯彻《改革方案》要求、着力实现改革目标的前提下,力求与现行行政事业单位财务规则、财务制度、部门预决算制度、行政事业单位国有资产管理规定、基本建设财务规则等要求保持协调。

(四)提升质量原则。

从财务报告和决算报告的目标以及信息使用者的需要出发,全面提升会计信息质量。在会计核算内容和范围上着力提高会计信息的可靠性、全面性,在财务会计中全面引入权责发生制,着力提高会计信息的相关性,在会计科目设置、账务处理说明上力求内在一致,着力提高会计信息的可比性,在报表设计及填表说明、附注披露中着力提高会计信息的可理解性。

(五)务实简化原则。

考虑行政事业单位会计工作基础、会计人员接受程度和当前改革所处的阶段,以及核算系统中引入财务会计内容带来的复杂性,在会计科目设置、核算口径和方法、计量标准、账务处理设计、报表设计和填制等方面,力求做到贴近实务、方便操作、简便易行。

(六)适当借鉴原则。

在充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上,适当吸收我国企业会计准则改革的成功经验,适当借鉴国际公共部门会计准则的最新成果以及国外有关国家政府会计改革的先进经验和做法。

四、重大变化与创新

《制度》继承了多年来我国行政事业单位会计改革的有益经验,反映了当前政府会计改革发展的内在需要和发展方向,相对于现行制度有以下重大变化与创新:

(一)重构了政府会计核算模式。

《制度》按照《改革方案》和《基本准则》的要求,构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式。

一是“双功能”。在同一会计核算系统中实现财务会计和预算会计双重功能,通过资产、负债、净资产、收入、费用五个要素进行财务会计核算,通过预算收入、预算支出和预算结余三个要素进行预算会计核算。

二是“双基础”。财务会计采用权责发生制,预算会计采用收付实现制,国务院另有规定的,依照其规定。

三是“双报告”。通过财务会计核算形成财务报告,通过预算会计核算形成决算报告。主要体现在:

一是对纳入部门预算管理的现金收支进行“平行记账”。对于纳入部门预算管理的现金收支业务,在进行财务会计核算的同时也应当进行预算会计核算。对于其他业务,仅需要进行财务会计核算。

二是财务报表与预算会计报表之间存在勾稽关系。通过编制“本期预算结余与本期盈余差异调节表”并在附注中进行披露,反映单位财务会计和预算会计因核算基础和核算范围不同所产生的本年盈余数(即本期收入与费用之间的差额)与本年预算结余数(本年预算收入与预算支出的差额)之间的差异,从而揭示财务会计和预算会计的内在联系。

(二)统一了现行各项单位会计制度。

《制度》有机整合了《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和医院、基层医疗卫生机构、高等学校、中小学校、科学事业单位、彩票机构、地勘单位、测绘单位、林业(苗圃)等行业事业单位会计制度的内容。

一是在科目设置、科目和报表项目说明方面,一般情况下,不再区分行政和事业单位,也不再区分行业事业单位;

二是在核算内容方面,基本保留了现行各项制度中的通用业务和事项,同时根据改革需要增加各级各类行政事业单位的共性业务和事项;

三是在会计政策方面,对同类业务尽可能作出同样的处理规定。

通过会计制度的统一,大大提高了政府各部门、各单位会计信息的可比性,为合并单位、部门财务报表和逐级汇总编制部门决算奠定了坚实的制度基础。

(三)强化了财务会计功能。

一是《制度》在财务会计核算中全面引入了权责发生制,在会计科目设置和账务处理说明中着力强化财务会计功能,如增加了收入和费用两个财务会计要素的核算内容,并原则上要求按照权责发生制进行核算;

二是增加了应收款项和应付款项的核算内容,对长期股权投资采用权益法核算,确认自行开发形成的无形资产的成本,要求对固定资产、公共基础设施、保障性住房和无形资产计提折旧或摊销,引入坏账准备等减值概念,确认预计负债、待摊费用和预提费用等;

三是在政府会计核算中强化财务会计功能,对于科学编制权责发生制政府财务报告、准确反映单位财务状况和运行成本等情况具有重要的意义。

(四)扩大了政府资产负债核算范围。

《制度》在现行制度基础上,扩大了资产负债的核算范围。除按照权责发生制核算原则增加有关往来账款的核算内容,

一是在资产方面,增加了公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房和受托代理资产的核算内容,以全面核算单位控制的各类资产;增加了“研发支出”科目,以准确反映单位自行开发无形资产的成本;

二是在负债方面,增加了预计负债、受托代理负债等核算内容,以全面反映单位所承担的现时义务。

此外,为了准确反映单位资产扣除负债之后的净资产状况,《制度》立足单位会计核算需要、借鉴国际公共部门会计准则相关规定,将净资产按照主要来源分类为累计盈余和专用基金,并根据净资产其他来源设置了权益法调整、无偿调拨净资产等会计科目。

资产负债核算范围的扩大,有利于全面规范政府单位各项经济业务和事项的会计处理,准确反映政府“家底”信息,为相关决策提供更加有用的信息。

(五)改进了预算会计功能。

根据《改革方案》要求,《制度》对预算会计科目及其核算内容进行了调整和优化,以进一步完善预算会计功能。在核算内容上,预算会计仅需核算预算收入、预算支出和预算结余。

一是在核算基础上,预算会计除按《预算法》要求的权责发生制事项外,均采用收付实现制核算,有利于避免现在制度下存在的虚列预算收支的问题。

二是在核算范围上,为了体现新《预算法》的精神和部门综合预算的要求,《制度》将依法纳入部门预算管理的现金收支均纳入预算会计核算范围,如增设了债务预算收入、债务还本支出、投资支出等。

调整完善后的预算会计,能够更好贯彻落实《预算法》的相关规定,更加准确反映部门和单位预算收支情况,更加满足部门、单位预算和决算管理的需要。

(六)整合了基建会计核算。

按照现行制度规定,单位对于基本建设投资的会计核算除遵循相关会计制度规定外,还应当按照国家有关基本建设会计核算的规定单独建账、单独核算,但同时应将基建账相关数据按期并入单位“大账”。

《制度》依据《基本建设财务规则》和相关预算管理规定,在充分吸收《国有建设单位会计制度》合理内容的基础上对单位建设项目会计核算进行了规定。单位对基本建设投资按照本制度规定统一进行会计核算,不再单独建账,大大简化了单位基本建设业务的会计核算,有利于提高单位会计信息的完整性。

(七)完善了报表体系和结构。

《制度》将报表分为预算会计报表和财务报表两大类。

一是预算会计报表由预算收入表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表组成,是编制部门决算报表的基础。

二是财务报表由会计报表和附注构成,会计报表由资产负债表、收入费用表、净资产变动表和现金流量表组成,其中,单位可自行选择编制现金流量表。

三是《制度》针对新的核算内容和要求对报表结构进行了调整和优化,对报表附注应当披露的内容进行了细化,对会计报表重要项目说明提供了可参考的披露格式、要求按经济分类披露费用信息、要求披露本年预算结余和本年盈余的差异调节过程等。

调整完善后的报表体系,对于全面反映单位财务信息和预算执行信息,提高部门、单位会计信息的透明度和决策有用性具有重要的意义。

(八)增强了制度的可操作性。

《制度》在附录中采用列表方式,以《制度》中规定的会计科目使用说明为依据,按照会计科目顺序对单位通用业务或共性业务和事项的账务处理进行了举例说明。

在举例说明时,对同一项业务或事项,在表格中列出财务会计分录的同时,平行列出相对应的预算会计分录(如果有)。通过对经济业务和事项举例说明,能够充分反映《制度》所要求的财务会计和预算会计“平行记账”的核算要求,便于会计人员学习和理解政府会计8要素的记账规则,也有利于单位会计核算信息系统的开发或升级改造。